Entre 2011 y 2024, Bolivia renovó tres veces su Poder Judicial usando el voto popular como fuente de emanación de las máximas directivas de las instituciones juzgadoras. En los dos primeros comicios judiciales (2011 y 2017), los votos blancos y nulos superaron el 60% y solo en 2024, hubo jueces y magistrados con un volumen legítimo de sufragios. El próximo domingo, México comenzará a usar el mismo método, por lo que nos parece relevante analizar el caso boliviano.
Una idea “peregrina”
El orden constitucional boliviano más próximo y vigente, fundado en 2009, plantea que el voto popular deberá ser la fuente de emanación de las cúpulas del poder judicial. El sistema está conformado por cuatro tribunales: la Corte Suprema, el Tribunal Constitucional, el Tribunal Agroambiental y el Consejo de la Magistratura. A diferencia de Estados Unidos y pronto también de México, Bolivia prevé solo la elección de las cabezas del Poder Judicial y no de los jueces del fuero común.
Gonzalo Mendieta ha rastreado el origen de esta idea “peregrina” de elegir jueces. Si bien la concepción puede derivarse del “contrato social” de Rousseau, su detonador más reciente y explícito en el hemisferio occidental fue el Centro de Estudios Políticos y Sociales (CEPS), creado en la ciudad de Valencia, España. Desde allí, un trío de abogados peninsulares, Roberto Viciano Pastor, Rubén Martínez Dalmau y Albert Noguera Fernández, se propusieron imaginar una democracia en la que el sujeto determinante debía ser “el pueblo” y no una aristocracia. La proximidad ideológica entre el CEPS y el primer gobierno de Hugo Chávez en Venezuela permitió que esta entidad asesorara los procesos de cambio constitucional en ese país, pero también en años posteriores, en Bolivia y Ecuador.
El proyecto original del trío valenciano consistía en postular la elección del Tribunal Constitucional a fin de que las nuevas cartas magnas quedaran bajo la custodia de un grupo de especialistas entronizado por la voluntad popular. Por una razón que aún no conocemos, la idea se fue nutriendo de las ambiciones políticas de los contratistas del CEPS y derivó luego en la conformación de un cuarto poder en Venezuela y Ecuador, pero también en la ya citada elección popular de las cúpulas del poder judicial en Bolivia. En los tres países, y más recientemente en México, la reforma fue introducida bajo el mismo argumento: democratizar la justicia y poner fin a la colusión de intereses entre los jueces y los poderes políticos, económicos y delincuenciales.
Roberto Viciano, uno de los tres valencianos, ha sido hasta ahora el único en exhibir, décadas más tarde, una especie de arrepentimiento por lo propuesto. En junio de 2023, durante una conferencia que dio en la Universidad de Castilla La Mancha, Viciano no ahorró adjetivos para deplorar la deriva de las reformas en los tres países señalados. El jurista cayó en cuenta de que los tres gobiernos, el de Chávez, el de Morales y el de Correa, habían usado sus ideas para desmantelar el poder judicial y organizar uno que se sometiera a los dictados del poder ejecutivo. El mismo reproche emerge ahora en México, que, en junio de 2025, elegirá a sus máximos jueces y magistrados.
La promesa
En teoría, la emanación del poder judicial desde el voto popular pretende conjurar dos males de la justicia: su dependencia y su hermetismo.
En consecuencia, nuestros países tendrían, por norma, jueces atados y opacos. Sus ataduras serían de tres materiales: económicos (con respecto al poder del dinero), políticos (en relación a los partidos) y criminales (al dictar sentencias, se podrían subordinar a los delincuentes). Habría que añadir una tercera cadena, la de las propias presiones burocráticas que hacen del poder judicial un entramado de intereses en sí mismo. Con respecto a la opacidad, el rasgo imperaría como un auxiliar de las acciones corruptas y venales. Un juez atado requiere operar bajo la sombra.
La pregunta clave acá es: ¿es el voto el mecanismo idóneo capaz de liberar a los jueces, pero también de transparentarlos? Convengamos que se trata de dos metas distintas y no necesariamente convergentes.
Libremos este impase con un ejemplo: un juez libre de presiones sería quizás quien más celosamente necesite cuidar su privacidad, es decir, permanecer inadvertido para no sufrir sanciones o actos de venganza. La representación de la justicia en la forma de una mujer con los ojos vendados es reveladora al respecto. Esos ojos cubiertos nos conectan con el anonimato. Quien decide sobre castigos a sus conciudadanos infractores necesita un velo, un margen de discreción e ignorancia. A eso le llamamos “actuar solo con apego al derecho”.
Por lo tanto, una reforma del poder judicial que aspire a liberar jueces al mismo tiempo que los exhibe y entrega al escrutinio público, ingresa a un cortocircuito inexorable. No se puede tener los dos rasgos al mismo tiempo.
Al justificar la reforma señalada, Ernestina Godoy, consejera jurídica de la Presidencia de México, planteó en junio de 2024, que con esta los jueces en su país serían libres, pero también legítimos. Su frase textual, acá transcrita, fue: “Tenemos que buscar la forma para que los magistrados y jueces tengan la legitimidad, la libertad y la independencia frente a los partidos políticos, frente a los grupos de poder económico y la legitimidad que les da la elección directa”. Estos súper magistrados adquirirían entonces esos rasgos a partir de su incursión en una papeleta electoral. Así se formula la promesa.
La experiencia boliviana ha mostrado que los hechos no coinciden con los anuncios. Un balance preciso de esta reforma obliga a recurrir a los investigadores, más que a los diarios. En cada elección, de las tres realizadas para designar a la cúpula del poder judicial en Bolivia, hubo un interés académico que debe ser recuperado de cara a un balance general. Los primeros comicios de 2011 fueron analizados por Luis Pásara, los segundos, de 2017, por Amanda Driscoll y Michael J. Nelson y los más recientes, los del 15 de diciembre de 2024, por quien escribe estas líneas.
En los tres casos se detecta que someter al poder judicial al voto popular tiene por efecto su sometimiento a las estructuras partidarias y políticas, las únicas que han desarrollado una capacidad para participar y competir en elecciones.
Veamos con detalle los tres comicios y sus repercusiones.
2011
Las primeras elecciones judiciales bolivianas se realizaron el 16 de octubre de 2011. Aspiraron a los cargos en oferta 393 varones y 188 mujeres. De ese número, 348 pasaron todas las pruebas de la Asamblea Legislativa. En una sesión especial de las dos cámaras, los asambleístas y senadores avalaron la postulación de 118 candidatos.
El primer obstáculo surgió ahí: el tamaño de la papeleta de sufragio se convirtió en un verdadero reto para los electores. En el reporte de Pásara, lo que más se objeta es que los aspirantes a máximos magistrados no solo no eran conocidos entre los electores, sino que estaban prohibidos por ley a hacer campañas. Al no existir ninguna opción para informarse, el Tribunal Supremo Electoral (TSE) distribuyó las hojas de vida de los potenciales elegidos y elegidas. Pásara afirma que esta labor de divulgación neutral fue insuficiente y que los ciudadanos electos quedaron en la lista final casi por obra del azar. Sin embargo, el elemento que puso en claro el desprestigio de la reforma fue que el 60% de los electores bolivianos de 2011 anularon su voto o dejaron la papeleta sin marcar.
En junio de 2025, México experimentará fenómenos similares al de Bolivia. Un ciudadano promedio de la capital recibirá seis papeletas, tendrá que elegir 35 nombres de una lista de 298. En comparación con un elector boliviano, el reto es sin duda mucho mayor. A ello se suma un hecho nuevo. Cuando el Congreso nacional mexicano aprobó la reforma judicial, la idea original era que se eligiera solo a las cúpulas, es decir, a los juzgadores federales. Sin embargo, en los meses siguientes 14 estados de la república optaron por elegir también a sus jueces locales. Eso significa que, en esas demarcaciones, los ciudadanos recibirán las seis papeletas federales y otras tantas correspondientes al estado. Esa será quizás la elección más desafiante del mundo. La mayor diferencia entre México y Bolivia estriba no solo en el tamaño de la población y la cantidad muy superior de candidatos, sino en el hecho de que en el país azteca sí se podrán desarrollar campañas. En principio, las listas debían ser depuradas por los tres poderes, pero al final, solo lo harán el Ejecutivo y el Legislativo. Con ello, es altamente probable que todos los postulados hayan sido designados principalmente por afinidad partidista.
Por lo reseñado, está claro que en Bolivia y México no habrá una verdadera elección popular, sino solo una refrendación de lo ya definido previamente por la mayoría oficialista de turno. En Bolivia, imperó por ello la protesta de los electores, que optaron por anular o sufragar en blanco. No es difícil entender este comportamiento disruptivo en un país en el que el voto es obligatorio y en el que desde 1978 solo fueron anuladas dos elecciones (1978 y 2019). Los votantes bolivianos entendieron muy pronto que todos esos aspirantes a jueces habían sido seleccionados por un Congreso completamente dominado por el partido gobernante. En efecto, el eco involuntario o colateral de la reforma está en que quienes preseleccionan a los candidatos son actores políticos y que, por lo tanto, a los votantes solo les corresponde el tramo final de la decisión. En el caso de Bolivia, como quedó demostrado, los jueces electos eran, todos y todas, personas afines al Movimiento al Socialismo (MAS). No había, por tanto, nada que elegir aquel 16 de octubre.
2017
Seis años después de la primera experiencia, un partido de gobierno que había perdido el referéndum de 2016, se decidió por introducir ligeras modificaciones a los segundos comicios judiciales. Atrajo, por ejemplo, al sistema universitario para que lo ayude a seleccionar a los aspirantes. Ello permitió mejorar las pruebas de preselección.
Otro ajuste encarado fue reducir el tamaño de la papeleta. En esa ocasión se decidió descentralizar la elección por departamentos, lo que equivalía a apelar al voto regional y dejar el plano nacional solo para los tribunales agroambiental y para el consejo de magistratura. La reducción de la boleta de sufragio no significó una mejor orientación para los votantes. El voto blanco y el nulo en 2017 creció del 60 al 65.8%.
Pese a todas las alarmas en sentido de que un comportamiento sectario solo lleva a desacreditar el ejercicio, el MAS volvió a llenar todas las listas con su militancia. Por segunda vez, la oposición política fue marginada de las decisiones.
El 3 de diciembre de 2017 tuvieron lugar las segundas elecciones judiciales bolivianas con iguales resultados que las anteriores. Los jueces electos no eran libres desde el inicio, y tampoco podían ser legítimos. El magistrado con mayor respaldo apenas sumaba en 2017 el 15% del respaldo y hubo algunos que ejercieron los cargos pese a tener solo el 2% del favor ciudadano.
Driscoll y Nelson estudiaron la elección boliviana de 2017 por una razón primordial. Era la única en su género en el mundo en la que los candidatos eran totalmente desconocidos y además no podían darse a conocer mediante campañas publicitarias. Estos estudiosos llegaron a Bolivia solo para averiguar qué estrategia sigue un votante en condiciones tan truculentas. La particularidad de la elección boliviana llevó a ambos autores a acuñar el concepto de “representación descriptiva”, que alude al hecho de que los únicos datos canalizadores de una decisión fueron, al final, la vestimenta o el color de la piel, deducibles de las fotografías impresas de los candidatos en las papeletas.
2024
Los terceros comicios judiciales en Bolivia tuvieron un retraso considerable. Si los de 2017 se habían postergado por tres meses debido a ajustes en el procedimiento, en el caso de las elecciones judiciales siguientes, la demora fue de un año. La razón de este extenso retraso es conocida: el MAS perdió en 2022 su mayoría legislativa, lo que le impidió al Congreso tomar definiciones oportunas, dada la ausencia de una bancada dominante.[1]
La novedad de 2024 estuvo en que, por primera vez, la lista de candidatos dejó de ser confeccionada por el MAS, carente de los votos necesarios para mandar. Las papeletas tenían ya el tamaño adquirido en 2017, los candidatos volvieron a estar impedidos de hacer campañas y la atmósfera ciudadana era tan o más apesadumbrada que en años previos, sin embargo, los porcentajes de voto blanco y nulo cayeron de manera considerable. Por primera vez, Bolivia eligió jueces provistos de respaldo ciudadano. El voto válido en 2024 osciló entre el 47 o 49% en Cochabamba, un departamento excepcional en ese sentido, y el promedio nacional llegó a superar el 60%.
Otro dato para resaltar es la falta de candidatos idóneos para cubrir los requisitos. Acá el balance es desconcertante. Por ejemplo, en el departamento de Cochabamba, para los asientos del Tribunal Constitucional, solo quedaron calificados dos candidatos hombres. Lo mismo puede decirse de Santa Cruz o del Beni, donde hubo una mujer adicional. En Tarija, quedaron como finalistas solo dos varones y tres mujeres y en Pando, un hombre y una mujer. Ante esas circunstancias, se tomó la decisión de suspender las elecciones judiciales para el Tribunal Constitucional en esos cinco departamentos. ¿Puede imaginarse acaso una crisis más profunda que esta? En los dos primeros comicios, los electores se rebelaron y en los últimos, la deserción correspondió a los candidatos.
La falta de candidatas mujeres determinó, ya en 2017, que la cuota de género no fuera calculada en cada departamento, sino a nivel nacional. El atajo fue visible y marco un encogerse de hombros ante la realidad.
En 2024, la oposición al MAS tuvo tres conductas divergentes frente a los comicios judiciales: la mayoría de los líderes ignoró el proceso (ninguno de los jefes partidarios se pronunció), algunos volvieron a convocar al voto en blanco o nulo (por ejemplo, el diputado Carlos Alarcón de Comunidad Ciudadana, CC) y una legisladora, Luciana Campero, también de CC, estudió y facilitó una lista de candidatos que, dijo ella, no tenían nexos con el MAS. Por su parte, el análisis electoral pone en evidencia que las bases sociales y electorales de Evo Morales votaron generalmente en blanco o nulo o lo hicieron en favor de algunos candidatos que no resultaron electos dado el peso del voto urbano.
Al final, 12 de los 19 jueces electos en 2024 figuraban en la lista de la diputada Campero. Ello permite afirmar que los deseos del MAS, en sus dos segmentos, fueron desairados por los electores. Esta vez no primó el rechazo a los comicios en sí, sino el repudio a cualquier aspirante al poder judicial que tuviera alguna identificación con el partido oficial.
Los resultados del análisis de los tres comicios judiciales permiten señalar que a lo largo de esta larga experiencia por la que el voto se convirtió en la fuente de emanación del poder judicial en Bolivia, las entidades juzgadoras han pasado a depender por completo de las variables partidarias. Los aspirantes a jueces, gente estudiosa del derecho, entienden desde 2011 que su acceso a los máximos puestos de responsabilidad pasa, si no por el partido político más fuerte, cuando menos por los curules de la Asamblea Legislativa. No hay manera por la que un juez o magistrado electo logre un espacio en los cuatro máximos tribunales del país si no cuenta con un padrino o una madrina de un partido con representación parlamentaria. En 2011 y 2017, el único patrocinio viable era el del MAS, en tanto que en 2024 este resultó competido entre distintas entidades, aunque presentarse como opositor al MAS terminó siendo la carta más rentable.
A estas alturas del proceso ya no es posible confundir electoralización con democratización. La justicia en Bolivia se ha electoralizado, no se ha democratizado como se había prometido.
¿Son los jueces electos por el pueblo más libres que sus predecesores?
Si retomamos el debate inicial y con base en la experiencia narrada, ¿son los jueces electos por el pueblo más libres que sus predecesores, que eran designados por el congreso o el presidente?
Nada indica que la respuesta a esa pregunta pueda ser afirmativa. A las tradicionales presiones que pesan sobre el poder judicial desde la economía o la delincuencia, se sumaron con la elección los intereses partidarios. Remitámonos a los hechos más recientes. El asedio del MAS, dirigido por Luis Arce, sobre los magistrados, entre 2022 y 2024, fue inclemente e incesante. Arce alcanzó todos sus escasos logros gubernamentales gracias a los fallos y sentencias requeridos. Cuando faltan solo meses para las elecciones generales de 2025, la justicia empezó a acosar a Evo Morales y a sus principales seguidores (presos: Humberto Claros y Ramiro Cucho, prófugos: Ponciano Santos y Juan Ramón Quintana), los ha privado de su sigla y prepara la inhabilitación del expresidente como candidato.
Se puede decir con seguridad que la pérdida de la mayoría legislativa por parte de Arce fue compensada por su control férreo del poder judicial.
En principio se pensaba que el defecto de las elecciones judiciales era la preselección partidaria de los aspirantes. Ello llevaba a los electores a votar sin entusiasmo. Las elecciones de 2024 muestran que la crisis de la reforma es aún más profunda. Los magistrados electos en los últimos comicios no fueron elegidos, así haya sido de manera totalmente legítima, por sus méritos o su currículum, sino por su distancia con el MAS. Por lo tanto, hasta ahora todas estas decisiones tuvieron un tinte partidario, con lo cual la justicia se ha sumado de manera clara a la controversia entre los actores políticos en escena.
La electoralización de la justicia ha llevado a la partidización encubierta.
Es más. Puede decirse que la utilización partidaria de la justicia ha empujado a que los magistrados intervengan en las labores domésticas de los otros poderes. Así, los jueces en Bolivia se han atrevido a declarar ilegales varias sesiones de la Asamblea Legislativa o a pronunciarse sobre el fondo de las controversias netamente electorales. Acicateados por el Ejecutivo, los jueces adictos al gobierno de Arce rompieron todas las barreras posibles, mostrando un sometimiento sin frenos. De ese modo lograron, por ejemplo, que las elecciones judiciales de 2024 fueran solo parciales, lo cual les garantizó, a la mayoría de ellos, seguirse prorrogando en sus funciones.
De cara a asuntos vitales como la defensa de los derechos humanos o la erradicación de la violencia, está claro que la elección por voto popular de jueces y magistrados no solo no contribuye a mejorar la administración de los fallos, sino que empeora las condiciones en las que se mueven las personas juzgadoras. Si bien el sistema funcionaba mal antes de la reforma, puede afirmarse con certeza que el voto popular lleva a la electoralización y partidización de los actores involucrados. En tal sentido, la liberación de los jueces no se dará por la vía de las urnas, sino por una selección neutral de los magistrados, impulsada por actores exclusivamente técnicos y académicos. Para asumir su independencia, es indispensable que los jueces no emanen de un esquema político y menos de los otros poderes del Estado, sino de los espacios públicos orientados únicamente al cumplimiento del servicio a la sociedad. Un sistema ideal podría ser la examinación rigurosa de los aspirantes y su posterior sorteo para que la función de juzgar solo llegue a los idóneos.
Como queda demostrado con el análisis riguroso de los hechos ocurridos el 27 de octubre de 2024, desde 2011, la justicia en Bolivia ha profundizado su rol de apéndice del sistema partidario. Lo mismo podría ocurrir en México desde septiembre de 2025.
Notas:
[1] Las elecciones judiciales 2024 no han sido analizadas hasta ahora más que por quien esto escribe. El vacío de reflexiones e investigación se debe probablemente a que el poder judicial boliviano sufre un profundo desprestigio, en el mismo grado que el propio modelo constitucional boliviano. La crisis del MAS arrastra también su legado.
