Las sanciones económicas han sido, por más de seis décadas, el mecanismo de presión más empleado por las administraciones norteamericanas contra el régimen castrista. Sus orígenes se remontan a 1960 y llegan hasta la actualidad, con las últimas medidas aprobadas por el presidente Donald Trump y el secretario de Estado Marco Rubio.
Más que una ley específica, se trata de conjuntos legales emitidos desde los poderes ejecutivo y legislativo a lo largo de décadas, al amparo de la legislación propia de los Estados Unidos.
Los motivos alegados por las distintas administraciones norteamericanas para la imposición de estas sanciones han sido básicamente: la entrada de Cuba en la órbita del comunismo internacional, la nacionalización sin compensación de propiedades de ciudadanos norteamericanos, prevalencia de políticas internas y exteriores que contribuyen a poner en riesgo la seguridad nacional de Estados Unidos y la existencia sostenida de violaciones de derechos humanos y libertades básicas de los cubanos.
Mientras existió la Unión Soviética y el tratamiento económico preferencial que el bloque comunista daba a Cuba, Fidel Castro se jactaba de no necesitar relaciones comerciales con Estados Unidos. Esta realidad que cambió tras el reordenamiento geopolítico ocurrido en los años noventa del siglo XX y la eliminación del embargo se convirtió en una de las prioridades de la política exterior del castrismo.
Años sesenta: de la reducción de la cuota azucarera al embargo total
Los orígenes de las sanciones se remontan al acercamiento de la naciente revolución cubana al comunismo soviético y a las primeras nacionalizaciones de propiedades norteamericanas.
En medio de la Guerra Fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética, el viceprimer ministro soviético Anastas Mikoyán realizó un viaje a La Habana en febrero de 1960 que incluyó la firma de un acuerdo comercial y evidenció el acercamiento de Fidel Castro al bloque comunista, a pesar de que unos meses antes, había declarado en Estados Unidos que no profesaba dicha ideología.
La primera sanción ejecutada contra el gobierno encabezado por Fidel Castro fue la reducción, el 6 de julio de 1960, de la cuota de azúcar que Estados Unidos compraba a Cuba y estuvo relacionada directamente con dicho convenio comercial. Cuando llegó a Cuba el petróleo procedente de la URSS, las refinerías extranjeras en la Isla se negaron a refinarlo y Fidel Castro ordenó su nacionalización. Estados Unidos recortó la cuota azucarera como respuesta y ese mismo día Cuba replicó con la Ley 851 que estipulaba la expropiación forzosa de más propiedades norteamericanas.
Poco después, en octubre de 1960, el Departamento de Comercio de Estados Unidos incluyó a Cuba en una lista de países a los que se le prohibían las exportaciones estadounidenses, con la excepción de alimentos, medicinas y suministros médicos y en diciembre eliminó totalmente la cuota azucarera comprada a Cuba.
Luego de la ruptura de relaciones diplomáticas entre ambos países, la invasión por Bahía de Cochinos y la declaración del carácter socialista del régimen, Estados Unidos aprobó la Ley de Asistencia Exterior en septiembre de 1961 que autorizaba al presidente “a establecer y mantener un embargo total sobre todo el comercio entre los Estados Unidos y Cuba”. Además impedía que se proporcione asistencia a países dominados o controlados “por el movimiento comunista internacional” o que “tenga deudas con un ciudadano de los Estados Unidos por bienes o servicios prestados”; ambas condiciones aplicables a Cuba. Posteriormente a esta ley se le incluyeron acápites que también limitaban los apoyos de organismos internacionales debido al montaje de la Central Nuclear de Juraguá, el Centro de Investigación Nuclear ubicado en el poblado de Pedro Pi y las actividades de inteligencia en la base Lourdes y Cienfuegos.
El 3 de febrero de 1962 y alegando la necesidad de proteger la seguridad nacional y hemisférica ante la alineación del gobierno cubano con “la ofensiva subversiva del comunismo sino-soviético” y su incompatibilidad “con los principios y objetivos del sistema interamericano”, el presidente Kennedy proclama el embargo al comercio entre Estados Unidos y Cuba. Lo hizo amparado en la Ley de Asistencia Exterior y la Ley de Comercio con el Enemigo, de 1917. Con esta medida, además de la prohibición a las exportaciones ya impuesta dos años antes, se vetaba “la importación a los Estados Unidos de todo producto de origen cubano y de todo producto importado desde o a través de Cuba”.
Tras el punto de tensión máximo que significó el emplazamiento de misiles nucleares soviéticos en Cuba y la posterior Crisis de Octubre; el 8 de julio de 1963 Estados Unidos promulgó el Reglamento de Control de Activos Cubanos, que reforzaba el embargo estipulado el año anterior. Con este nuevo instrumento jurídico, el Departamento del Tesoro prohibía cualquier tipo de transacción de ciudadanos e instituciones norteamericanas con el régimen cubano y sus nacionales, congelaba activos y fondos cubanos dentro de la jurisdicción de Estados Unidos y establecía sanciones penales y económicas contra quienes violaran estas disposiciones.
A partir de 1964, bajo la administración de Lyndon B. Johnson, las excepciones para la importación de alimentos desaparecieron casi por completo a partir de la exigencia de licencias cada vez más complicadas. Esta situación se mantuvo hasta el año 2000, cuando la Ley de Reforma de Sanciones Comerciales y Mejora de las Exportaciones (TSRA, por sus siglas en inglés), volvió a permitir legalmente la venta de alimentos, medicinas y productos agrícolas a Cuba, aunque bajo condiciones de pago en efectivo y por adelantado.
Inclusión de Cuba en la lista de países que patrocinan el terrorismo
El 1ro de marzo de 1982 el régimen cubano fue incluido en un nuevo instrumento sancionador norteamericano: la lista de Estados patrocinadores del Terrorismo. El principal motivo para esta inclusión fue el apoyo del régimen cubano a movimientos guerrilleros en América Latina.
Un informe del Departamento de Estado de 1982 afirmaba que “En cooperación con los soviéticos, los cubanos han facilitado el movimiento de personas y armas hacia Centroamérica y Sudamérica, y han proporcionado directamente financiación, entrenamiento, armas, refugio seguro y asesoramiento a una amplia variedad de grupos guerrilleros y terroristas individuales”. Entre los grupos mencionados por el Departamento de Estado se encontraban el M-19 de Colombia, las Fuerzas Armadas de Liberación Nacional de Puerto Rico, El Frente Farabundo Martí de El Salvador y el Frente Sandinista de Liberación Nacional de Nicaragua.
Las consecuencias legales derivadas de esta inclusión implican la prohibición de la asistencia económica exterior estadounidense así como de exportaciones y ventas de armamento; restricciones a la exportación de bienes y tecnologías de uso civil que también puedan emplearse con fines militares o de inteligencia; restricciones financieras y bancarias, oposición de Estados Unidos a préstamos o asistencia de instituciones financieras internacionales, restricciones fiscales para determinadas transacciones, posibilidad de establecer demandas civiles en tribunales estadounidenses por daños derivados de actos terroristas y sanciones secundarias que afectan a terceros actores por mantener relaciones con Estados patrocinadores del terrorismo.
El Departamento de Estado evalúa periódicamente la permanencia en este listado. Cuba se mantuvo invariablemente en el mismo desde su designación hasta 2015 cuando fue retirada por la administración Obama. En enero de 2021, al término del primer mandato de Donald Trump fue reincorporada a la lista y eliminada nuevamente en los días finales de la administración Biden en enero de 2025. Esta acción fue revertida pocos días después tras el regreso de Trump a la presidencia.
Años noventa: blindaje y reforzamiento de las sanciones
Los años noventa del pasado siglo fueron claves para codificar en forma de leyes el sistema de sanciones contra el régimen cubano desarrollado en las décadas anteriores. En este sentido, las dos leyes aprobadas por el Congreso norteamericano fueron la Ley para la Democracia en Cuba (CDA, por sus siglas en inglés y conocida como Ley Torricelli) y la Ley de Libertad y Solidaridad Democrática para Cuba (conocida como Ley Helms-Burton).
La primera de estas se firmó en 1992, en el escenario marcado por la caída del comunismo en Europa del Este y la negativa del castrismo a seguir los pasos de sus antiguos aliados, en función de una democratización y liberalización del sistema. A diferencia de otras sanciones basadas en cuestiones geopolíticas y afectaciones a intereses norteamericanos, la Ley Torricelli incorpora también como justificante para su promulgación las violaciones de derechos humanos cometidas por el régimen cubano contra su propio pueblo.
Ante lo que considera “una oportunidad sin precedentes para promover una transición pacífica a la democracia en Cuba”, Estados Unidos a través de este nuevo instrumento legal condiciona el otorgamiento de asistencia y alivio de deudas a terceros países a partir de sus relaciones con el régimen cubano; prohíbe la entrada a ese país durante 180 días a las embarcaciones que hayan estado en Cuba en funciones comerciales o transporte de pasajeros; veta el comercio con Cuba de filiales de empresas estadounidenses en el extranjero; refuerza las restricciones para los viajes a Cuba e impone límites a las remesas enviadas hacia la Isla.
Así mismo, esta ley enumera las condiciones bajo las que el gobierno de Estados Unidos pondría fin a las sanciones, brindaría asistencia a Cuba y fomentaría su admisión en organizaciones e instituciones financieras internacionales. Estas son: la celebración elecciones libres con garantías de organización, acceso a medios y participación de la oposición; respeto a los derechos humanos y las libertades democráticas básicas; establecimiento de un sistema económico de libre mercado y no proporcionar fondos o armas a grupos extranjeros que busquen derrocar violentamente los gobiernos de sus respectivos países.
El derribo de dos avionetas de la organización Hermanos al Rescate en 1996 aceleró la aprobación de la Ley de Libertad y Solidaridad Democrática para Cuba (Ley LIBERTAD o Helms-Burton) que codificó como ley el embargo, tal y como existía en ese momento, imposibilitando su levantamiento mediante una orden presidencial. Esta ley justifica su existencia haciendo referencia, de forma mucho más explícita, a las violaciones de derechos del régimen cubano, las confiscaciones de propiedades, el uso de las crisis migratorias como herramienta de chantaje, el peligro para la seguridad nacional de Estados Unidos y el tema del desarrollo de la energía nuclear.
Esta ley refuerza las sanciones internacionales planteadas en la CDA; se opone a la admisión de Cuba en cualquier organismo financiero internacional, así como a la entrega de recursos por parte de estos; permite a ciudadanos estadounidenses demandar a empresas extranjeras que trafiquen con propiedades confiscadas en Cuba; y la negación de visas norteamericanas a extranjeros y sus familiares directos que sean propietarios o directivos de empresas extranjeras que negocien con propiedades confiscadas.
Además de las sanciones, la Helms-Burton retoma de forma más específica las condiciones para el levantamiento del embargo, establece un programa de ayuda humanitaria y económica para una Cuba democrática que incluye el tratamiento de nación más favorecida, ayuda para el fortalecimiento de la moneda nacional, posible adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, así como devolución o renegociación del acuerdo que mantiene en poder de Estados Unidos la Base Naval de Guantánamo.
Órdenes ejecutivas
Además de este andamiaje legal prestablecido, el presidente de los Estados Unidos conserva la facultad de, a través de órdenes ejecutivas, imponer nuevas sanciones o arreciar o mitigar en cierta medida las ya existentes.
El ejemplo más reciente del uso de esta prerrogativa fue la Orden Ejecutiva 14404 firmada por Donald Trump el pasado 1ro de mayo, que nuevamente toma como punto de partida el peligro que representa el régimen cubano para la seguridad nacional de Estados Unidos. Amparados en este supuesto, la normativa dispone aplicar sanciones contra personas o entidades vinculadas al gobierno de Cuba y sus familiares adultos, relacionadas con violaciones de derechos humanos y corrupción. Las sanciones incluyen bloqueo de activos, prohibición de transacciones y suspensión de entrada a las Estados Unidos. Estas órdenes son implementadas mediante reglamentos, licencias y designaciones emitidas principalmente por los Departamentos del Tesoro y de Estado.
En síntesis, a lo largo de seis décadas se ha establecido una urdimbre legal en Estados Unidos que establece y respalda el conjunto de sanciones económicas contra el régimen de Cuba. Este andamiaje resulta difícil de desmontar si no desaparecen las condiciones que dieron lugar a su surgimiento.
Luego de la década del noventa, con su codificación en leyes aprobadas por el Congreso norteamericano, ni siquiera jugadas políticas del gobierno cubano, como las recientes 176 medidas económicas o el ofrecimiento de negociar compensaciones a los ciudadanos norteamericanos víctimas del despojo de sus propiedades, serían suficientes por sí solas para justificar un levantamiento total del embargo mientras se mantenga en el poder un gobierno no democrático, violador de libertades básicas y con una política interior y exterior que puede poner en peligro la seguridad nacional de Estados Unidos.
